1979年中國開始實行改革開放政策，隨之迎來經(jīng)濟(jì)高速增長期。也是在這一年，《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會副會長兼首席環(huán)境政策專家駱建華，在接受界面新聞專訪時表示，中國的污染防治現(xiàn)狀可歸結(jié)為“三長三短”。即長于生活污染治理，短于工業(yè)污染治理；長于電力行業(yè)大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業(yè)大氣污染治理；長于城市污染防控，短于農(nóng)村污染治理。

駱建華認(rèn)為，中國目前人均收入9000美金，達(dá)到了工業(yè)化國家進(jìn)入環(huán)境拐點的平臺期，已經(jīng)到了有條件、有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期，但與此同時，也進(jìn)入了真正的攻堅期、深水區(qū)。

過去四十年，中國的工業(yè)化、城市化超越了任何一個經(jīng)濟(jì)體，也超越了工業(yè)化國家的任何一個歷史時期，同時也帶來了資源的高消耗和環(huán)境的高污染。在2012年之前，中國環(huán)境治理速度趕不上污染的排放速度。

歷史遺留問題尚未解決，新的問題還在產(chǎn)生。目前的GDP僅衡量了人工資產(chǎn)，自然資產(chǎn)的消長沒有納入。要認(rèn)識到綠水青山就是自然資產(chǎn)、綠色財富；要建立起衡量指標(biāo)和手段，對綠水青山進(jìn)行貨幣化。

▓  中國環(huán)境歷經(jīng)了四次沖擊

?我國環(huán)保起步是在什么時候？分幾個階段？

駱建華：我國環(huán)保起步是在1970年代初。這個時期中國的工業(yè)化處于初期階段，污染問題開始在局部地區(qū)暴露出來，環(huán)境保護(hù)意識剛剛萌芽、傳播和普及。

1950-1960年間，西方國家經(jīng)濟(jì)飛速增長，日本創(chuàng)下了連續(xù)18年經(jīng)濟(jì)年均增長9.3%的記錄；同時，日本的環(huán)境也遭受了嚴(yán)重創(chuàng)傷。1960年代后期，包括日本在內(nèi)的西方世界，展開了大規(guī)模的環(huán)境訴訟活動和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國發(fā)起“地球日”活動保護(hù)環(huán)境，喊出了“不許東京悲劇重演”口號。

這場運(yùn)動成為中國啟動環(huán)境保護(hù)的契機(jī)。1972年，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會議，開啟了全球環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的序幕。中國派團(tuán)參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議。這也是中國恢復(fù)聯(lián)合國席位后，參加的第一個大型國際會議。

1973年8月，中國召開第一次環(huán)境保護(hù)會議。這次會議解決了幾個主要問題：一是對中國環(huán)境污染有了初步認(rèn)識，中國也有污染，在某些方面還相當(dāng)突出；二是通過了中國環(huán)境保護(hù)方針，即“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”；三是通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，對十個方面的環(huán)境保護(hù)工作提出了要求，并做出了部署。

這次會議后成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。辦公室負(fù)責(zé)督促各地成立相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，對環(huán)境污染狀況進(jìn)行調(diào)查評價，開展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時，對污染嚴(yán)重的地區(qū)開展重點治理。比如官廳水庫、桂林的漓江、富春江，河北的白洋淀等，還有北京、天津、沈陽、蘭州等大氣污染治理。官廳水庫和漓江的治理效果最為突出，積累了一些流域治理的經(jīng)驗。

1979-1993年是我國環(huán)境保護(hù)發(fā)展的第二階段。

1979年，中國正式施行改革開放政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始快速增長，《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布。后續(xù)制定并頒布了污染防治方面的各單項法律和標(biāo)準(zhǔn)，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》；以及《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護(hù)法》等資源保護(hù)方面的法律，初步構(gòu)成了一個環(huán)境保護(hù)的法律框架。

1982年國家設(shè)立“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部”，內(nèi)設(shè)環(huán)保局，結(jié)束了“國環(huán)辦”十年的臨時狀態(tài)。

1983年，全國召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，當(dāng)時的國務(wù)院總理李鵬宣布，環(huán)境保護(hù)作為中國的一項基本國策?！跋任廴竞笾卫怼钡睦下纷颖晦饤?，提出了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的戰(zhàn)略方針，來落實這項國策。

1988年，環(huán)保局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離出來，建立了直屬國務(wù)院的“國家環(huán)保局”。以后的環(huán)?？偩趾铜h(huán)保部都是在這個基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。

此后幾十年里，環(huán)保部門“逢八必升”。1998年6月，成立了正部級單位國家環(huán)保總局；2008年7月，國家環(huán)?？偩稚墳閲噎h(huán)境保護(hù)部，成為國務(wù)院組成部門；2018年3月，國務(wù)院新組建生態(tài)環(huán)境部。

1989年，第三次全國環(huán)境保護(hù)會議上提出了環(huán)境保護(hù)三大政策和八項管理制度。強(qiáng)化環(huán)境管理政策是其中最具特色的一條。1980年代，中國的環(huán)境形勢嚴(yán)峻，最現(xiàn)實有效的辦法，就是采取行政、法律和經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化環(huán)境管理。環(huán)境影響評價制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度等“三同時”制度也是在這次會議上建立。

1993-2011年是我國環(huán)境保護(hù)的第三階段。中國進(jìn)入了污染規(guī)模治理和綜合治理時期。

1993年，我國由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，各地掀起了新一輪的經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱潮，加上1980年代全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的無序發(fā)展，環(huán)境污染加劇。全國人大在這一年設(shè)立了環(huán)境保護(hù)委員會，來年改為環(huán)境與資源保護(hù)委員會。

1998年，全國政協(xié)也相應(yīng)的設(shè)立了人口資源環(huán)境委員會，地方上也都建立起了這種機(jī)構(gòu)。在國家和地方政府層面，對環(huán)境保護(hù)的重視程度得到了提升。

2001-2010年，中國GDP平均增長率10.5%，其中有六年的增長率在10%以上。各地上馬了鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標(biāo)不降反升，沒有完成原定減少10%的目標(biāo)，受到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。

2006年，開始實施節(jié)能減排計劃，但是重化工業(yè)擴(kuò)張的勢頭仍然不減，污染物上升趨勢難以遏制，二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)含氧量等主要污染物排放達(dá)到了歷史最高。政府進(jìn)一步加大減排力度，并輔之以市場化手段，使得主要污染物開始逐步下降。但環(huán)境質(zhì)量并沒有隨之好轉(zhuǎn)。

2012年至今是我國環(huán)境保護(hù)的第四階段。污染治理力度之大、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有。

2012年十八大召開以后，國務(wù)院發(fā)布實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，并加大化解鋼鐵、煤炭等過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能工作力度，單位產(chǎn)品主要污染物排放強(qiáng)度、單位GDP能耗不斷降低，資源能源效率不斷提升。

從2015年開始實施新《環(huán)境保護(hù)法》，被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法，打擊環(huán)境違法行為的力度也是前所未有的。2016年，立案查處13.78萬件環(huán)境違法案件，下達(dá)處罰決定12.47萬份，罰款66.33億元，同比分別增長34%、28%和56%。

2016年，京津冀、長三角、珠三角三個區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度與三年前相比，均下降了30%以上。全國酸雨面積占國土面積比例，由歷史最高的30%左右下降到7.2%。江河干流水質(zhì)穩(wěn)步改善，地表水國控斷面Ⅰ-Ⅲ類水體比例增加到67.8%，劣Ⅴ類水體比例下降到8.6%。

在解決國內(nèi)環(huán)境問題的同時，我國也積極參與全球環(huán)境治理，已批準(zhǔn)加入30多項與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的多邊公約或議定書。

2016年，在第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會上，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布了《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告，全面介紹中國生態(tài)文明建設(shè)的行動與成效，認(rèn)為“中國是全球可持續(xù)發(fā)展理念和行動的堅定支持者和積極實踐者”。同年10月，我國率先發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，向聯(lián)合國交存《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書，推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)。

我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，成為世界再生能源利用的第一大國。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速推進(jìn)，成為全世界污水處理、垃圾處理能力最大的國家。

?40多年來，我國環(huán)境經(jīng)歷了哪些沖擊？

駱建華：從《環(huán)境保護(hù)法》頒布開始算近40年時間里，我國的環(huán)境經(jīng)歷了四次大的沖擊。這四次沖擊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展是緊密相關(guān)的。

第一次是在1980年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，村村點火，戶戶冒煙。因為企業(yè)規(guī)模小，所以影響暫時是局部的。許多江河湖泊污水橫流，藍(lán)藻大暴發(fā)，沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難。1993年，淮河流域發(fā)生重大污染事故，100萬人飲用水發(fā)生危機(jī)?；春铀廴局卫沓蔀榄h(huán)保部門的治污重點。

第二次是1992年，小平南巡以后，重化工業(yè)有一次大的擴(kuò)張。工業(yè)污染防治作為重點，通過淘汰落后產(chǎn)能，1996-2010年，關(guān)閉污染嚴(yán)重的工礦企業(yè)大約17.7萬多家；通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推行清潔生產(chǎn)以及強(qiáng)化環(huán)境管理，工業(yè)污染控制取得了進(jìn)展。

不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)污染排放量仍然在上升，環(huán)境污染形勢由“點源”變成“面源”污染，工業(yè)污染、城市污染、村鎮(zhèn)生活污染和農(nóng)田化肥、農(nóng)藥污染融為一體，加劇了污染防治的難度。

第三次是2002年，經(jīng)歷1998年亞洲金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，隨著房地產(chǎn)業(yè)的興起，又是一次重工業(yè)的擴(kuò)張。

第四次是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，中國為了拉動經(jīng)濟(jì)，搞了四萬億投資，資金投向更多的是鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，這對環(huán)境又是一次大的沖擊，導(dǎo)致2012年以后霧霾越來越重。

▓  從流域治理到脫硫脫硝，汞污染或為下一個關(guān)注方向

?各階段的環(huán)境污染有何特點？都采取了什么措施？

駱建華：這四次大的沖擊中，環(huán)保部門采取的措施是不一樣的。

第一階段，環(huán)保投入非常少，根本管不過來。中國的改革開放是從農(nóng)村開始的，剛開始包田到戶，后來光靠種田也解決不了問題，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)就開始辦小工業(yè)。小工業(yè)技術(shù)落后、污染嚴(yán)重，有些地方的造紙技術(shù)還是蔡倫時期的技術(shù)，污染非常嚴(yán)重。這個階段的特點是，企業(yè)數(shù)量多，屋前賣東西，屋后小作坊。

第二階段，1990年代初，主要的環(huán)境問題是水污染。在淮河流域，造紙廠、釀酒廠的污水不經(jīng)處理就直接排入河流。平時有些支流用閘攔著，但1994年遇到一次發(fā)洪水，為了泄洪，支流的閘門就打開了，放出來的都是污水。整個污水從淮河流域走了一圈，洪澤湖的魚蝦全死了，飲水成了問題。這一年，淮河流域的幾個省給中央寫信反映，說沒有飲用水喝。那時我在環(huán)資委工作，第一件事情就是治淮。

污染事故促使國務(wù)院下決心來治理淮河污染，提出“一定要在本世紀(jì)內(nèi)讓淮河水變清”目標(biāo)，并提出了相應(yīng)的保證措施：第一，由國家環(huán)保總局和水利部牽頭組成淮河水質(zhì)保護(hù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)部署對淮河污染的綜合整治；第二，建立和健全淮河水質(zhì)污染監(jiān)測網(wǎng)，對各個斷面的排污實行目標(biāo)控制和總量控制；第三，在三年內(nèi)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)一批淮河沿岸污染嚴(yán)重、治理難度大的企業(yè)；第四，2000年前，流域內(nèi)所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設(shè)施；第五，制訂淮河流域污染防治的有關(guān)法律和法規(guī)，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。

淮河是“三江三湖”水污染防治的重點。在淮河治理方面，中央財政拿了錢給地方建污水處理廠。在這以前，不光淮河流域，全國也幾乎沒有污水處理廠，在徐州、上海，只有兩家污水處理廠處理生活污水。

1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1997年，淮河流域零點行動啟動，關(guān)閉了五千噸以下的小造紙廠。當(dāng)時起到了一點效果。1998年，國家環(huán)保總局宣布：在淮河流域1562家污染企業(yè)中，已有1139家完成治理任務(wù)，215家停產(chǎn)治理，190家停產(chǎn)、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)，18家因治理無望被責(zé)令關(guān)閉。但那些被要求上環(huán)保設(shè)施的企業(yè)，今天上了環(huán)保設(shè)施，為了省成本，明天你不來檢查他又關(guān)了。小造紙廠的規(guī)模很小，搞環(huán)保治理不經(jīng)濟(jì)，只好關(guān)停。零點行動結(jié)束以后，被關(guān)停的企業(yè)又跑到上游去開了。

淮河治理積累了一定經(jīng)驗。就是抓主要污染物，也就是化學(xué)含氧量的總量控制；抓企業(yè)達(dá)標(biāo)排放；興建污水處理廠。但基于當(dāng)時的發(fā)展水平，成果鞏固不了。只是遏制了污染惡化趨勢。

實際上長江的污染物更多，那為什么淮河的污染嚴(yán)重呢？因為淮河徑流量很少，稀釋能力差，所以很容易被污染。至于滇池，由于未經(jīng)處理的工業(yè)和生活污水往里排，污染嚴(yán)重。當(dāng)時認(rèn)定它是個死亡之湖了。因為它位于高原，且?guī)缀鯖]有來水，也沒有出處，交換能力很弱。

當(dāng)時北方的污染問題也很嚴(yán)重。1990年代的山西開始賣煤，后來煤不值錢了，就賣焦炭，用土法煉焦。山西可以說是國家的污染之都，集中了水、氣、渣的污染，汾河里全是污水。

為了治水，我們也去國外參觀學(xué)習(xí)，淮河治污被拿來和英國泰晤士河治理相比。英國從1850年修城市下水道，做治污準(zhǔn)備，1950年建污水處理廠，到2000年泰晤士河大馬哈魚回歸，歷時150年。

西方工業(yè)化的道路，我們又走了一遍。只不過我們是邊污染邊治理，但我們治理的速度趕不上污染增長的速度。

你沒有投入，空談環(huán)保是不行的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家做了一個模型，發(fā)現(xiàn)環(huán)保投入占GDP的1%-1.5%才能控制污染，2%-3%才能改善環(huán)境。1990年代，我們基本是靠喊口號過日子，那時候?qū)Νh(huán)保的投資不足1%。

過去，污水垃圾處理廠都是靠政府投資建設(shè)經(jīng)營，不僅進(jìn)展慢，而且效益低，許多治理設(shè)施建而不運(yùn)，建而不養(yǎng)，成了環(huán)保的擺設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益。2002年，我們從國外引進(jìn)了BOT模式。法國的BOT設(shè)施是由政府建設(shè)，運(yùn)營交給企業(yè)。引進(jìn)中國后，BOT經(jīng)過“中國化”，建設(shè)、運(yùn)營都交給企業(yè)，運(yùn)營期滿了再交還給政府。這個模式起了很大的作用，引入了市場化機(jī)制，實現(xiàn)了全社會辦環(huán)保。這個時期，污水處理廠開始大規(guī)模建立。據(jù)2011年5月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，全國共建成投運(yùn)的污水處理廠3022座，比十年前增長了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42%。

在第三階段，隨著經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，水的問題還沒有解決好，氣的問題又出現(xiàn)了——主要原因是煤的燃燒。有人建議，唯一的解決辦法就是脫硫。但是這個建議遭到了反對。脫硫成本有多高？一個電廠的脫硫成本占投資成本的四分之一到五分之一。電廠上不起脫硫設(shè)備。我們?nèi)ル姀S檢查，看的不是有沒有脫硫設(shè)備，而是看有沒有給脫硫設(shè)備預(yù)留位置。

2004年，發(fā)改委出臺了每度電1.5分錢的脫硫電價政策。這個政策是近二三十年來最好的一個環(huán)保政策。靠這個政策的驅(qū)動，中國的電廠幾乎在一夜之間上了脫硫設(shè)備。因為只有上了脫硫設(shè)備，國家才給電廠補(bǔ)貼。2004年，全國脫硫機(jī)組裝機(jī)容量占火電裝機(jī)容量的比重是8.8%，2011年提高到了87.6%。

搞污染防治設(shè)施，最終目標(biāo)是要達(dá)標(biāo)排放。這個標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)當(dāng)時的技術(shù)能力以及經(jīng)濟(jì)條件定的?，F(xiàn)在要求更嚴(yán)了，叫超低排放。電廠的二氧化硫污染物排放濃度限值，從剛開始的400毫克/立方米降到后來的200毫克/立方米，再到后來的100毫克，現(xiàn)在要求的“超低排放”濃度限值是50毫克/立方米。為什么不一步到位？因為一步到位的話電廠受不了。

酸雨有硫酸型酸雨和硝酸型酸雨。我們發(fā)現(xiàn)，治酸雨不僅要脫硫，還要脫硝。2011年，國家出臺了每度電8厘錢的脫硝電價政策，垃圾焚燒上網(wǎng)電價激勵等政策，電廠終于上了脫硝設(shè)備。

在第四階段，即2012年以后，中國在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策。比如，對節(jié)能環(huán)保企業(yè)實行所得稅“三免三減半”政策，對污水、再生水、垃圾處理行業(yè)免征或即征即退增值稅；對脫硫產(chǎn)品增值稅減半征收；對購置環(huán)保設(shè)備的投資抵免企業(yè)所得稅等。

?對環(huán)保的投入有什么變化？

駱建華：過去幾十年，環(huán)保投資也在穩(wěn)步增長。1980年代初期，中國環(huán)保治理投資每年為25億-30億元，約占同期GDP的0.51%；到1980年代末期，投資總額超過100億元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投資總額達(dá)到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關(guān)，標(biāo)志著規(guī)模的環(huán)境治理開始啟動；“十五”期末的2005年，投資總額達(dá)到2388億元，占同期國民生產(chǎn)總值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當(dāng)年GDP的1.66%。

?發(fā)達(dá)國家的燃煤電廠采用了脫汞技術(shù)？

駱建華：這跟能源結(jié)構(gòu)有關(guān)，中國屬于“氣少油少煤多”，只能用煤，國外除了波蘭，很少有燃煤電廠。

除了上面提到的硫、氮、汞以外，大氣問題中還有VOC，也就是揮發(fā)性有機(jī)物。PM2.5的前體物主要是二氧化硫、氮氧化物、細(xì)塵，而臭氧的前體物是氮氧化物和VOC。VOC很難控制，原因是排放源非常分散，比如加油站、油漆、印刷環(huán)節(jié)。對VOC的治理才剛剛開始，還沒得到好的治理。

1998年左右，我們申報2008年北京奧運(yùn)會，有個籌備組，專門負(fù)責(zé)環(huán)保。籌備組說，國外有運(yùn)動員要抵制參加北京奧運(yùn)會，為什么呢？空氣太差。哪里差？臭氧濃度太高，對生命有損害。當(dāng)時我們聽了以后，還挺稀奇古怪的。臭氧沒聽說過。那時候就開始抓加油站。

▓  從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)治理，到環(huán)境質(zhì)量和污染物總量雙控制

?這40多年來，中國的環(huán)保治理思路發(fā)生了怎樣的轉(zhuǎn)變？

駱建華：1980-1990年代是我國環(huán)境保護(hù)建章立制的階段。1980年代，沒有環(huán)保措施，也還沒有形成規(guī)?；卫恚饕轻槍︵l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行治理，一個點一個點地去治。

1990年代，中國開始了規(guī)?；卫怼?/span>國家環(huán)保部門啟動了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過制定區(qū)域和流域污染防治規(guī)劃，實施重點污染物總量控制，拉開了規(guī)模污染治理的序幕。

2005-2015年，污染物排放總量控制成了環(huán)保抓的重點。

?環(huán)境污染是否得到了有效的控制？

駱建華：環(huán)境污染確實得到了有效的控制，但有一個很大的問題，它變成了一場數(shù)字游戲。污染物總量“越減越少”，但污染越來越嚴(yán)重。

“十一五”（2006-2010年）開始，國家將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，首次列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中。“十一五”列了兩項，即二氧化硫（SO2）、化學(xué)需氧量（COD），要求五年之內(nèi)減排10%。“十二五”在原有兩項基礎(chǔ)上，增至四項，即二氧化硫、化學(xué)含氧量和氮氧化物（NOx）、氨氮（NH3-N），分別要求各減排8%-10%。

按官方公布的數(shù)據(jù)，這四項指標(biāo)均完成了既定的減排目標(biāo)，比如SO2，2005年基準(zhǔn)年，全國排放量為2549萬噸。經(jīng)過近十年減排，到2014年已降至1974萬噸，九年來下降了22%，已超額完成了任務(wù)。但另一方面，大氣環(huán)境質(zhì)量并未得到明顯改善。這就提出一個問題，污染減排是真正做到了如官方公布的減排幅度，還是一場數(shù)字游戲？

2015年以后提出了“質(zhì)量管理”，污染物減排從單一的總量控制，轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量和污染物總量雙控制。

▓ “霧霾不是不可以治，關(guān)鍵是看投入多大成本”

?過去五年，我們在空氣治理上下了很大工夫。

駱建華：從2012年到現(xiàn)在，環(huán)保工作基本是圍繞三個“十條”來開展，也就是“大氣十條”、“水十條”、“土壤十條”。2013年9月，國務(wù)院正式出臺“大氣十條”，當(dāng)時該計劃被認(rèn)為是我國有史以來最為嚴(yán)格的大氣治理行動計劃。該計劃明確了奮斗目標(biāo)：經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質(zhì)量明顯改善。

經(jīng)過五年集中精力的大氣治理，可以說初見成效。與2013年相比，2017年全國范圍內(nèi)PM10下降22.7%，京津冀、長三角、珠三角大城市群PM2.5濃度顯著下降，其中，北京市PM2.5降至58微克/立方米，珠三角連續(xù)三年P(guān)M2.5穩(wěn)定小于35微克/立方米，74個重點城市大氣污染天數(shù)顯著減少，大氣十條目標(biāo)基本完成?；叵?012年，很多城市還沒有開展PM2.5監(jiān)測，剛開始只有70多個城市有監(jiān)測，后來才普及到300多個。那時候根據(jù)PM10做了一些推算，計算出全國的PM2.5平均濃度大概是60微克/立方米。到了2017年底，全國的PM2.5達(dá)到了43微克/立方米，這應(yīng)該說是個很大的進(jìn)步。

?去年大家很驚訝，北京空氣怎么突然變好了呢？

駱建華：去年這個時候，霧霾是非常嚴(yán)重的。怎么辦呢？環(huán)保部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）抓了兩個“散”，也就是散亂污企業(yè)和散煤燃燒；“兩提”，提高重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等級，提早預(yù)警時間；還有“兩限”，也就是限產(chǎn)、限行。

做這個事就是把企業(yè)看住。環(huán)保部劃了一個區(qū)域，這個區(qū)域里面有28座城市（即“2+26”城市，又被稱為京津冀及周邊污染傳輸通道）。需要有人盯著企業(yè)，環(huán)保部人不夠，那就從全國抽，共抽調(diào)了5600名環(huán)境執(zhí)法人員。

但是這種做法不能常態(tài)化。春節(jié)過完，企業(yè)加班加點，空氣又差了。霧霾是從2012年引起關(guān)注的。霧霾不是不可以治，關(guān)鍵是看投入多大成本，要考慮跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。

?空氣質(zhì)量還有多長的路需要走呢？

駱建華：2017年完成的目標(biāo)，僅僅是萬里長城的第一步。聯(lián)合國世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)原則建議，PM2.5和PM10的年平均值分別為20微克每立方米和10微克每立方米，我們離這個目標(biāo)還很遠(yuǎn)。

前不久剛剛開了全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會，習(xí)主席提出兩個目標(biāo)：要通過加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國。

我認(rèn)為應(yīng)該分三個步驟來開展大氣治理工作：第一步，全國的空氣質(zhì)量要分步達(dá)標(biāo)，分區(qū)域、分階段達(dá)標(biāo)。珠三角已經(jīng)率先達(dá)標(biāo)，長三角已經(jīng)接近，京津冀還離得遠(yuǎn)一點。我們應(yīng)該設(shè)立目標(biāo)，再用3年時間實現(xiàn)全國PM2.5達(dá)標(biāo)。第二步，在2035年基本實現(xiàn)美麗中國的前提下，我們的環(huán)境治理要跟歐美國家對標(biāo)。第三步，到2050年，我們完全實現(xiàn)了美麗中國，這時候，我們的環(huán)境治理要和世界上環(huán)境最好的國家、城市趨同，比如澳大利亞、新西蘭、加拿大。

?過去五年的大氣治理工作中，出現(xiàn)很多創(chuàng)新機(jī)制，你認(rèn)為哪些經(jīng)驗可以推廣？

駱建華：主要是兩方面：督政、督企。督政方面，首先是定期公布空氣質(zhì)量“紅榜”、“黑榜”，增加地方政府的壓力。第二，開展中央環(huán)保督察組，全方位全覆蓋，通過接受公眾舉報解決了一些環(huán)境死角、老大難問題。第三，針對問題比較多的、整改不力的地方政府，把環(huán)保部門、市長、分管領(lǐng)導(dǎo)人叫到生態(tài)環(huán)境部，進(jìn)行通報批評。通過行政措施、問責(zé)制度，刺激地方政府真抓實干。

在督企方面，2016年4月，環(huán)保部門調(diào)集了全國5600余名環(huán)境執(zhí)法人員，在京津冀及周邊地區(qū)，對所有的排污企業(yè)進(jìn)行檢查。用這種人海戰(zhàn)術(shù)看住排污企業(yè)，這在過去是沒有的。這些措施是我認(rèn)為比較創(chuàng)新的。

▓ 環(huán)保治理不能一蹴而就

?國家層面是從什么時候開始關(guān)注到固廢問題？

駱建華：2003年“非典”來了。我們發(fā)現(xiàn)醫(yī)療廢物的處理很簡單，直接埋了，或者燃燒。另一個事情是，我們?nèi)ブ貞c檢查，發(fā)現(xiàn)有化工廠的廢渣含六價鉻離子，這個廢渣一旦排放到三峽，后果不堪設(shè)想。所以國家出臺了危險廢物和醫(yī)療垃圾的處理意見。國家還拿出300億元，其中150億元搞醫(yī)療廢物治理，另一個150億元搞鉻渣處理。

固廢包含危險廢物和醫(yī)療垃圾，此外還有普通垃圾，普通垃圾怎么處理呢？引入市場機(jī)制，建立垃圾焚燒廠。至于工業(yè)廢物，我們提倡循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

秸稈也是一個問題。秸稈過去拿來造紙，現(xiàn)在不讓造紙了，就燒掉。也有一些地方拿來搞沼氣。

土壤問題也是現(xiàn)階段的關(guān)注重點。這個問題更為復(fù)雜，它是所有污染的匯聚之地，包括氣、水和固廢。土壤污染治理的最大問題是底數(shù)不清。我們正在搞第二次全國土壤污染源普查，目的之一就是要摸清底數(shù)。第二個問題是，土壤污染治理的成本太高。第三個問題是商業(yè)模式不清晰。水和氣我們都找到了污染的責(zé)任方，但是土壤污染誰付費(fèi)、誰買單？

?現(xiàn)在該如何解決土壤污染問題？

駱建華：第一步是摸清底數(shù)。目前第二次全國污染源普查工作辦公室已全面開展工作，并將于2019年發(fā)布第二次全國污染源普查結(jié)果。

第二步，對土壤進(jìn)行界定，如果污染很重，治理成本有很高，比如農(nóng)田，我可以讓它閑置，在上面搞綠化。

?通常都是問題顯露時，我們才去關(guān)注某個污染。

駱建華：環(huán)保是一個漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，要考慮發(fā)展和環(huán)保的平衡問題。我們現(xiàn)在的人均GDP已經(jīng)突破9000美元，已經(jīng)到了解決環(huán)境問題、控制環(huán)境質(zhì)量的階段。

?污染防治攻堅戰(zhàn)應(yīng)達(dá)到什么目標(biāo)？

駱建華：應(yīng)該繼續(xù)堅持目標(biāo)導(dǎo)向、重點突破的原則，在頂層設(shè)計層面以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為基本目標(biāo)，圍繞水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、土壤污染風(fēng)險防控的落實，進(jìn)行任務(wù)分解和考核。

近期規(guī)劃目標(biāo)是，2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，生產(chǎn)和生活方式綠色、低碳水平上升，主要污染物排放總量大幅減少，環(huán)境風(fēng)險得到控制，PM2.5基本達(dá)標(biāo)。

中遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)：對標(biāo)歐美發(fā)達(dá)國家環(huán)境質(zhì)量，2035年出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量拐點，消滅霧霾、藍(lán)藻、劣五類水等，PM2.5基本達(dá)到歐美國家2000年左右水平，降低到20-35微克/立方米左右，高端環(huán)保技術(shù)裝備國產(chǎn)化，國際市場占有率大幅提高；遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)是與歐美發(fā)達(dá)國家環(huán)境質(zhì)量趨同，2050年出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境拐點，實現(xiàn)生態(tài)文明全面提升、人民生活幸福安康，PM2.5達(dá)到歐美現(xiàn)階段水平，減低到10微克/立方米左右，環(huán)保技術(shù)和裝備達(dá)到國際頂尖水平。

?如何形成環(huán)境執(zhí)法的長效機(jī)制呢？

駱建華：要強(qiáng)化執(zhí)法力量。第一要增加環(huán)境執(zhí)法隊伍的數(shù)量；第二要提高環(huán)境執(zhí)法的素質(zhì)；第三要給環(huán)境執(zhí)法人員一個身份。

我有三個建議。第一是要有環(huán)境警察，這不在于名頭，而在于其身份的標(biāo)識；第二是要提高環(huán)境違法的成本，“按日計罰”還不夠，要重罰，讓違法者感覺到痛；第三，每個企業(yè)可以有一個環(huán)境監(jiān)察點，由政府出資聘請環(huán)境監(jiān)察員。

環(huán)境監(jiān)察員可以是懂環(huán)保、退休或者即將退休、與企業(yè)沒有利益關(guān)系的人，他們的作用是隨時舉報企業(yè)環(huán)境違法問題。

▓ 中國已處于有能力解決環(huán)境問題的窗口期

?在很長一段時間內(nèi)，我們的環(huán)境治理速度趕不上污染速度，現(xiàn)在是否已經(jīng)到了有能力解決環(huán)境問題的窗口期？

駱建華：習(xí)近平主席在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上提出了三個“期”。他指出，總體上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。

這三個“期”怎么解讀呢？

首先是“關(guān)鍵期”。過去四十年，我國的能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都是高消耗、高污染的，所以現(xiàn)在還處于歷史遺留問題還沒解決、新的問題還在產(chǎn)生的階段。

第二是“窗口期”。人均收入到一定水平以后，環(huán)境要進(jìn)入一個平臺期，也就是說，再發(fā)展環(huán)境就轉(zhuǎn)好，進(jìn)入拐點。我國現(xiàn)在人均收入9000美金，已經(jīng)到了工業(yè)化國家進(jìn)入環(huán)境拐點的平臺期。

從歐美的經(jīng)驗看，經(jīng)濟(jì)一旦進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速從高速向中速轉(zhuǎn)變時，往往是環(huán)境問題暴露最充分的時候，也是治理的峰值點到來的時候。

比如日本在上世紀(jì)50年代到1973年屬于高增長期，之后增長速度下來，環(huán)境治理投資的峰值點出現(xiàn)在1973、1974年。我們現(xiàn)在人均GDP的水平是相當(dāng)于日本上世紀(jì)70年代初期的水平，我國的經(jīng)濟(jì)增速也正從高速向中速轉(zhuǎn)變，因此，我們已經(jīng)到達(dá)一個有能力解決環(huán)境問題的窗口期。

第三是“攻堅期”。過去，人均收入低的時候，大家把環(huán)境作為一個奢侈品，從中等收入進(jìn)入高等收入時，環(huán)境就成了必需品，整個社會對環(huán)境的需求、期望值越來越高。我們過去這幾十年把容易解決的問題都解決了，能夠采取的措施都用上了，包括法治的、市場的、工程的措施，該做的都做了。往后就是硬骨頭了，是非常有挑戰(zhàn)性的。下一步，就需要創(chuàng)新了。

下一步，四個方面的認(rèn)識問題需要解決。第一，需要認(rèn)識到綠水青山這個自然資產(chǎn)。我們的GDP衡量的是人工資產(chǎn)，但自然資產(chǎn)的消長沒有納入GDP，也沒有一個衡量的指標(biāo)，這個觀點要轉(zhuǎn)變。

自然資產(chǎn)表現(xiàn)的是綠色財富，現(xiàn)在沒有衡量的指標(biāo)和手段，很難貨幣化。比如水干凈了怎么貨幣化？要更多地在自然資產(chǎn)和綠色財富的增長上做文章。習(xí)近平說“青山綠水就是金山銀山”，這實際上說的是綠色資產(chǎn)、綠色財富的問題。

第二，人們現(xiàn)在對環(huán)境的需求越來越高，也更愿意為環(huán)境付費(fèi)。怎么付費(fèi)呢？這給環(huán)境市場化手段創(chuàng)造了條件。

第三，用強(qiáng)執(zhí)法破解囚徒困境。有環(huán)保措施和沒有環(huán)保措施的企業(yè)成本是不一樣的。這兩種企業(yè)就相當(dāng)于兩個囚徒，政府執(zhí)法松，誰有環(huán)保措施誰就要倒閉。如果是強(qiáng)執(zhí)法，有環(huán)保措施的企業(yè)才有生存機(jī)會。

第四，西方世界給全球貢獻(xiàn)了工業(yè)文明，帶來了整個人類的物質(zhì)高增長、財富高增長，同時也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。但工業(yè)化之后需要怎樣的新的文明？人類將走向何方？我認(rèn)為，后工業(yè)時代，全球要走向生態(tài)文明。這實際上是和工業(yè)文明、農(nóng)業(yè)文明等同的一種文明。

?現(xiàn)階段的污染防治攻堅戰(zhàn)怎么打？

駱建華：在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，想要繼續(xù)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善，工作的難度將成倍增加，污染防治將進(jìn)入真正的攻堅期、深水區(qū)。

第一，目前我國的污染防治現(xiàn)狀可以歸結(jié)為“三長三短”。即，分用途來看，長于生活污染治理，短于工業(yè)污染治理；分行業(yè)來看，長于電力行業(yè)大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業(yè)大氣污染治理；分城鄉(xiāng)來看，長于城市污染防控，短于農(nóng)村污染治理。

解決好現(xiàn)階段的污染問題，關(guān)鍵點在于固長板補(bǔ)短板。一是對于工業(yè)污染治理，推動政府市場雙向發(fā)力，推行排污許可證制度，并通過第三方治理形成規(guī)?；奈廴局卫砟Ｊ?，提高治污專業(yè)化和效率；二是對非電行業(yè)大氣污染治理，政府可以采取稅收等激勵政策，促使非電行業(yè)企業(yè)在缺少電價補(bǔ)貼情況下，主動將外部環(huán)境成本內(nèi)部化；三是對于農(nóng)村污染治理，可以采用分散式污水處理系統(tǒng)，通過第三方治理來實現(xiàn)規(guī)?；\(yùn)營。

第二，為讓攻堅戰(zhàn)有計劃的進(jìn)行，可考慮根據(jù)污染防治攻堅需求制定三年規(guī)劃，統(tǒng)一認(rèn)識和方向，確定總體目標(biāo)、年度目標(biāo)、主要指標(biāo)及其工作任務(wù)。年度目標(biāo)和任務(wù)完成情況的檢查和評估要每年進(jìn)行，并與各級環(huán)保督察相結(jié)合，作為重點督察內(nèi)容。以評估結(jié)果來掌握工作進(jìn)展、評判工作成效，進(jìn)而根據(jù)情況及時調(diào)整和部署工作。對責(zé)任落實不到位、執(zhí)行滯后等問題，要求責(zé)任主體提出整治方案、整改落實，并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任。同時，相關(guān)評估結(jié)果和整改方案要及時進(jìn)行公開，接受人民群眾的監(jiān)督。

第三，在重點區(qū)域、重點行業(yè)，根據(jù)需要提高排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置污染物特別排放限值，并結(jié)合企業(yè)排污許可證內(nèi)容，分階段、分類推動各排污企業(yè)實現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)。

對排污企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的監(jiān)督力度一刻不能放松，讓企業(yè)不敢超、不想超。利用在線監(jiān)控、監(jiān)督性監(jiān)測、無人機(jī)巡查等手段開展常態(tài)化執(zhí)法檢查，對高污染行業(yè)、重點企業(yè)要加強(qiáng)檢查的頻次，對存在偷排漏排、拒不執(zhí)行、數(shù)據(jù)造假等情況，要嚴(yán)格按照法律要求進(jìn)行按日計罰、限期整改、停業(yè)關(guān)閉，并結(jié)合環(huán)境信息公開、環(huán)境信用等手段，讓違法企業(yè)付出代價。

第四，減少污染物排放總量是改善環(huán)境質(zhì)量最直接的途徑。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，應(yīng)該發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的促進(jìn)作用，將環(huán)境指標(biāo)作為工業(yè)生產(chǎn)的硬性約束，結(jié)合戰(zhàn)略環(huán)評、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評之間的聯(lián)動，推動產(chǎn)業(yè)升級及其區(qū)域合理布局，使得單位產(chǎn)品主要污染物排放強(qiáng)度降低、資源能源效率提升。從生產(chǎn)排放來說，構(gòu)建綠色制造的體系，實現(xiàn)源頭減排、過程阻隔、末端治理的協(xié)同。在工業(yè)生產(chǎn)中推廣應(yīng)用清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行清潔化改造，提高資源能源利用效率、降低污染排放量；在生產(chǎn)設(shè)計前期就引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理理念，實現(xiàn)資源和能源在企業(yè)內(nèi)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)形成不同尺度的循環(huán)利用。

第五，污染防治需要多方力量的參與，共贏的合作機(jī)制、高效的服務(wù)模式可匯集政府、企業(yè)、社會第三方的力量，是污染攻堅中最大的活力源泉。目前，新型環(huán)境服務(wù)模式、激勵引導(dǎo)模式的優(yōu)勢已經(jīng)開始顯現(xiàn)，堅定推行必將釋放更大的潛力。對于第三方治理模式，可先行在重點行業(yè)（化工、石油等）、重點區(qū)域（京津冀、東北老工業(yè)基地等）和重點企業(yè)進(jìn)行試點，總結(jié)成功經(jīng)驗后通過政策引導(dǎo)在更大范圍進(jìn)行推廣。對于PPP模式，重點放在提升質(zhì)量、防控風(fēng)險上，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)和配套制度，明確風(fēng)險分擔(dān)原則和支付機(jī)制，營造公平市場環(huán)境。

激勵引導(dǎo)方面，建立環(huán)保領(lǐng)跑者制度，對于環(huán)境績效領(lǐng)先于同行業(yè)的企業(yè)，給予適度的資金獎勵或減稅激勵。大力發(fā)展綠色金融，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，簡化綠色債券發(fā)行的審批手續(xù)，并給予一定的財政貼息，同時，增加節(jié)能環(huán)保公司上市、再融資審核的“綠色通道”，為污染防治提供更大的資金保障。

（來源：界面新聞；作者：俞琴）